成都市民政局2017年惠民殡葬补贴专项资金绩效评价自评报告

按照市政府统一部署，成都市惠民殡葬政策于2017年1月1日在全市范围内施行。该政策的实施，是对国家基本公共服务体系规划和民政部、四川省殡葬改革要求的具体落实，也是保障民生，提升政府公共服务职能、助推成都国家中心城市建设的重要体现。对照《2018年成都市惠民殡葬项目支出绩效评价指标体系》，我局对2017年我市惠民殡葬补贴专项资金绩效情况进行自评，得分情况如下：项目决策20分、项目管理19分、项目效果60分，总分99分。

一、项目概况

（一）项目设立依据及其政策目标简述

1.项目设立依据。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平”。

民政部《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》（民发〔2012〕211号）提出“加快建立健全保障基本、覆盖城乡、持续发展的殡葬公共服务体系”、“有重点、有步骤、分层次地推动本地区惠民殡葬政策实施，逐步从重点救助对象扩大到户籍人口和常住人口，从减免基本殡葬服务费用延展到奖补生态安葬方式”。

成都市委办公厅、市政府办公厅《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》（成委办〔2015〕15号）提出“加大殡葬公共服务力度，建立殡葬基本公共服务保障制度，逐步实行遗体处置基本服务项目政府买单的保障方式”、“对采取生态节地葬法或不保留骨灰的，以及土葬改革区自愿火化的，实行政府奖励、补贴”。

省民政厅等11部门《关于推行节地生态安葬的通知》（川民发〔2016〕126号）提出“建立节地生态安葬奖补制度，对采用不保留骨灰、不立墓碑的生态葬法，纳入奖补范围，可给予500-1000元一次性奖励，鼓励群众积极参与”。

2.政策目标。对我市户籍逝者等六类群体在我市殡仪馆火化的，补贴普通车接运、集体冷藏、普通炉火化、一年骨灰寄存、其他基本服务等服务项目费用，对采用生态节地安葬的每具进行奖补1000元。补贴的费用采取区县两级分担方式，此项政策为长期实施。通过实施惠民殡葬政策，建立我市基本殡葬公共服务保障制度，由群众享受改革红利，消除群众“死不起人”的顾虑，体现国家优越性。

（二）项目预算安排、中调情况及结余情况

1.政策形成过程。我局根据国家、省、市相关规定，参照国内其他城市的做法，在2015年充分调研的基础上，多次征求市财政局、市公安局、市法制办意见，起草了《关于惠民殡葬政策的通知（征求意见稿）》。2015年12月22日，原市政府副秘书长覃文林组织市级相关部门和部分区（市）县专题研究惠民殡葬政策相关事宜。会后，我局进行了修改完善。2016年9月我局开展了公示、专家论证和合法性审查工作，针对收到的意见建议进行了修改，形成了《关于惠民殡葬政策的通知（送审稿）》。2016年11月，经市政府常务会议第133次会议审议通过后由市政府办公厅印发。

我市惠民殡葬政策主要包括两个方面：一是对基本殡葬服务项目进行补贴；二是对实施节地生态安葬的进行奖补。其中，按照价格主管部门2016年批准执行的收费标准计算，基本殡葬服务项目最高补贴金额合计1127元/具；节地生态安葬奖补补贴标准按照省民政厅等11部门提出的最高标准，予以一次性奖补1000元。

2.预算安排情况。根据《成都市财政局成都市民政局关于印发成都市惠民殡葬专项补助资金管理办法的通知》（成财社〔2016〕215号）的文件要求，我市惠民殡葬政策补贴资金按需编入各级财政预算，预算金额根据民政部门审核汇总的基本殡葬补贴、节地生态葬（奖补）、各级财政应承担的补助资金比例测算，市级财政根据各区（市）县（含成都高新区、成都天府新区）实际发放补贴、奖补总额按比例给予资金补助。其中：市财政对成都高新区、锦江区、青羊区、金牛区、武侯区和成华区补助⒛%；对成都天府新区、龙泉驿区、青白江区、新都区、温江区、双流区和郫县补助50%；对简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、新津县 、大邑县和蒲江县补助80%。

各殡仪馆（公墓）、补贴办理发放机构于每年7月底将上年7-12月和当年1-6月火化各区（市）县户籍遗体和辖区公墓实行节地生态安葬数量上报区（市）县民政局，区（市）县民政局审核后上报市民政局，市民政局审定汇总后将基础数据报送市财政局，并提出当年市级补助专项资金结算建议方案和下一年度市级专项补助资金预算方案。

2017年是我市惠民殡葬实施的第一年，2016年编制预算资金时，基本殡葬服务补贴项目根据2015年全市域火化统计数据加上简阳市火化统计数据，预计全年完成基本殡葬服务补贴79000人，按人均1127元的最高补贴标准全额编制预算；节地生态安葬奖补项目，按照预计全年完成奖补3000人编制预算；其中市级财政需要补助5110万元。根据《成都市财政局成都市民政局关于关于下达2017年惠民殡葬专项补助资金的通知》（成财社〔2017〕17号）的文件精神，我局于2017年年初实际下达市级补助资金4599万元。

2.中调及结余情况。因2017年是政策实施第一年，因此没有进行结算。2017年7月，我局根据上半年全市惠民补贴资金使用情况，预计已下达的剩余资金能满足下半年资金发放需求，因此年初预算资金中还剩余的511.00万元退回市财政，不再予以下达。

（三）项目实施主要内容、计划及目标

1.项目实施主要内容。我市惠民殡葬政策主要包括两个方面：一是对基本殡葬服务项目进行补贴；二是对实施节地生态安葬的进行奖补。

基本殡葬服务补贴对象为凡在成都市行政区域内死亡并在成都市各殡仪馆火化的六类人员：1.成都市户籍居民；2.非成都市户籍的在蓉各大、中专院校全日制学生；3.驻蓉部队现役军人、非成都市户籍的军队离退休干部；4.在成都市居住并取得《成都市居住证》的人员；5.因自然灾害死亡人员；6.公安部门确认的未知名遗体。补贴项目共6大类，14个项目，根据殡仪馆或殡改服务站提供的实际发生项目据实补贴，丧家若自愿选择上述项目以外的服务项目或选择上述项目中更高档次的服务，以及非殡仪馆、殡葬服务站提供的服务所产生的费用或价差由丧家自行承担。

节地生态安葬奖补对象为成都市户籍逝者在骨灰安葬上选择实施塔葬、壁葬、花葬、树葬、草坪葬、一穴安放3个及以上骨灰、不保留骨灰等节地生态葬的。

基本殡葬服务补贴和节地生态安葬奖补可同时享受，可采取以下两种补助方式：（1）在殡仪馆(公墓)办理遗体火化手续（骨灰安葬）时,由殡仪馆(公墓)代为办理补贴手续。由区(市)县民政部门向财政部门提出申请,财政补助资金下达给区(市)县民政部门,由区(市)县民政部门拨付到相关殡仪馆。（2）丧属在遗体火化后(安葬后),回逝者所在街道(乡镇)按照规定申请补贴。补贴申请人回当地按照实施细则将申请补贴的材料初审后报区(市)县民政部门,区(市)县民政部门审核后书面向区(市)县财政部门提出资金安排申请,区(市)县财政部门审核后在7个工作日内将资金拨付给补贴办理发放机构。

2.项目实施计划及目标。2016年底，我局召开了惠民殡葬政策落实工作预备会，提前对实施工作进行了研究。在全市民政重点工作推进会上，将做好惠民殡葬政策落实工作作为全市民政领域一项重点任务进行了部署安排。其后，我局会同市财政局组织开展了全市各殡葬管理和服务机构实施惠民殡葬政策的专题培训，要求完善惠民殡葬政策相关规章制度，加强风险防控，提高服务水平。惠民殡葬政策出台后，我局赓即发布了《成都市民政局关于贯彻实施成都市惠民殡葬政策的通知》（成民发〔2016〕84号）、《惠民殡葬政策相关问题的解答》，制定了《成都市基本殡葬服务惠民补贴项目一览表》，有效指导了惠民殡葬政策规范实施。

根据《成都市民政局关于下达2017年全市民政工作目标任务的通知》（成民发〔2017〕26号）的文件精神，我局要求各区（市）县民政部门认真贯彻实施《成都市惠民殡葬政策》，在社区院落长期设立惠民殡葬宣传栏。

我局在《2017年成都市民政局党风廉政建设及反腐败工作重点任务》中明确提出了“聚焦惠民殡葬政策落实等与群众利益紧密相关的重点领域和关键环节”，在《成都市民政局2017年源头治理预防腐败工作实施方案》中强调了“针对惠民殡葬专项补助资金，实施廉政风险专项防控”。为确保工作实施和有效防控，我局还制定了《2017年成都市惠民殡葬专项补助资金廉政风险防控工作实施方案》，将惠民殡葬政策的落实和专项补助资金廉政风险防控作为2017年的重点工作进行了安排部署，要求各区（市）县民政部门和办理补贴的殡葬管理和服务机构严格执行专项补助资金管理规定，确保惠民殡葬政策专项资金做到专款专用，防止挤占挪用、虚报冒领、套取骗取等违法违纪行为发生。

我局社会事务处也将惠民殡葬工作列为处室年度工作重点，加大对惠民殡葬政策执行情况的检查指导和监督力度，确保惠民政策落到实处。

二、项目实施及管理情况

（一）资金计划、到位及使用情况

2017年初全市下达市级补助资金4599.00万元并全部到位；截至2017年12月31日，各区（市）县配套资金到位1768.33万元；全市共发放惠民殡葬补贴4084.12万元。

（二）项目财务管理

区（市）县财政资金拨付有两种方式：一是通过殡仪馆代为办理补助的。由区（市）县民政部门向财政部门提出申请，财政补助资金下达给区（市）县民政部门，由区（市）县民政部门拨付到相关殡仪馆。为减轻代为办理补贴的殡仪馆资金垫付压力，各区（市）县民政部门在和代办补贴手续的殡仪馆签订协议后向区（市）县财政部门提出资金预拨书面申请，区（市）县财政部门在收到书面申请后，将资金下达区（市）县民政部门，区（市）县民政部门及时拨付到相关殡仪馆。以后年度区（市）县民政部门根据协议约定，向区（市）县财政部门提出书面资金预拨或结算申请，各区（市）县财政部门在收到书面申请后将资金下达区（市）县民政部门。二是不通过殡仪馆代为办理补贴的。补贴申请人回当地按照实施细则将申请补贴的材料初审后报区（市）县民政部门，区（市）县民政部门审核后书面向区（市）县财政部门提出资金安排申请，区（市）县财政部门审核后将资金拨付给补贴办理发放机构。

补贴办理发放机构发放的专项资金按照财政国库管理制度，通过银行将补贴资金直接支付到丧家的银行账户。实行直接发放确有困难的地方，可以通过乡镇（街道办）发放现金。

节地生态安葬奖补资金参照上述两种方式执行。

根据我局联合市财政局下发《成都市民政局成都市财政局关于贯彻成都市惠民殡葬政策有关问题的通知》（成民发〔2017〕12号）的文件要求：1、国有殡仪馆（事业单位）提供的惠民殡葬补贴范围中的基本服务项目收费属行政事业收费，收费时使用财政票据，收费收入需及时足额上缴财政；其他服务项目收费属经营服务性收费，收费时使用普通增值税发票，收入的管理方式按当地财政部门的规定执行。各区（市）县可结合实际，简化办事流程，方便群众领取惠民殡葬补贴。由国有殡仪馆代为办理补贴发放手续的，国有殡仪馆应按照“周五结算制”的原则，在收到财政补贴资金后的每周五，将行政事业性收费收入全额上缴财政。2、民营殡仪馆应根据逝者在馆内的消费总额，全额开具普通增值税发票。

（三）项目组织实施情况

1.项目管理组织架构。民政部门负责专项补助资金预算申报，补助对象的审核，制定资金申领和发放的具体程序，收集相关数据指标，对资金使用绩效进行分析评价。财政部门负责专项补助资金支出预算的编制，审核、批复专项补助资金支出预算，资金筹集、拨付，监督管理专项补助资金支出，组织绩效管理等。市和区（市）县财政、民政部门应密切配合，各司其责，按照公开、公平、公正的原则，确保惠民殡葬补助政策落实到位。2016年12月30日，我局会同市财政局研究制定了《成都市财政局成都市民政局关于印发成都市惠民殡葬专项补助资金管理办法的通知》（成财社〔2016〕215号），2017年3月30日，我局联合市财政局下发《成都市民政局成都市财政局关于贯彻成都市惠民殡葬政策有关问题的通知》（成民发〔2017〕12号）；各区（市）县按照统一要求，结合当地实际，分别制定了惠民殡葬政策实施办法和专项资金管理办法；各补贴发放机构严格按照当地实施办法和专项资金管理办法办理补贴手续，严格把好资金使用关，项目管理情况良好。

2.项目监管情况。为全面掌握我市惠民殡葬政策前期施行情况，我局5月召开了全市惠民殡葬政策执行情况专题工作会议。各区（市）县就1—4月惠民殡葬补贴办理件数、平均补贴金额、各补贴项目使用比例、签订直补协议情况、惠民殡葬政策宣传方式及存在的问题等进行了通报。会议对惠民殡葬政策前期执行情况进行了梳理，对运行中存在的问题和风险防控工作进行研究并提出了解决办法，对政策运行中需要把握的关键环节作了强调。2017年8月，我局召开了全市惠民殡葬专项补助资金廉政风险防控专题工作会议。局分管领导、机关党委负责人、市纪委派驻市民政局纪检组负责人及全市殡葬管理和服务机构负责人参加了会议。会议对目前我市惠民殡葬专项补助资金申领、拨付、审核等工作流程进行了梳理，介绍了目前政策实施积累的经验，分析了全流程可能存在的监管风险和薄弱环节，并针对问题研究了整改、监督措施。会议强调，通过建立黑名单制度、引入第三方监督、完善信息化管理系统、加强督查等多种举措，确保惠民殡葬专项补助资金的安全。

按照《2017年成都市惠民殡葬专项补助资金廉政风险防控工作实施方案》，从6月份开始，我局对各区（市）县惠民殡葬政策执行和资金使用情况进行了专项督查。截止2017年12月31日，共督查18个区（市）县、10家殡仪馆、3个殡改服务站。督查中发现个别殡葬服务机构存在服务项目和补贴金额与惠民殡葬政策规定有偏差、现金抵扣、存档资料不全等问题。针对督查中发现的问题，我局建立了督查台账，现场提出了整改要求，限期整改问效，并举一反三深入查找问题。目前，存在问题的殡葬服务机构均逐一对问题进行了整改落实。

为加强惠民殡葬政策效果评价和廉政风险防控工作，及时发现问题、堵塞漏洞，总结经验，我局通过政府购买服务的方式委托第三方社会组织对惠民殡葬政策开展项目综合评估。2017年8月，成都市殡葬协会按要求程序承担了成都市惠民殡葬政策项目评估任务。2017年9月，我局组织召开了贯彻落实惠民殡葬政策评估项目工作会。该社会组织对此次评估项目高度重视，组建了项目执行团队，形成“殡葬行业专家+协会项目管理人员+外部评估专家”三结合的项目管理和项目执行架构，从政策执行进度、规范性、质量保证、社会效应四个维度建立了一套科学、完善的评估指标体系。同时，项目执行团队在全市范围定向邀请了来自党组织、人大、社区、社会组织、社会工作、社会学、财务审计部门等不同专业、不同领域的22名评估成员，以保障项目评估科学、客观、公正、真实。

三、项目完成情况

2017年预算全年完成基本殡葬服务补贴79000人，全年发放基本殡葬服务补贴人数65823人，2017年市级财政下达基本殡葬服务补助资金4451.45万元，截至2017年12月31日，全市共使用基本殡葬服务市级补助资金2307.61 万元。基本殡葬服务补贴项目共6大类，14个项目，按照政策规定，应根据殡仪馆或殡改服务站提供的实际发生项目据实补贴，丧家若自愿选择上述项目以外的服务项目或选择上述项目中更高档次的服务，以及非殡仪馆、殡葬服务站提供的服务所产生的费用或价差由丧家自行承担。在项目实际执行过程中，市民在自愿选择服务项目时不会将14个项目全部选完，治丧天数往往也小于补贴天数，所以导致实际补贴金额小于最高补贴金额；同时还有部分市民主动放弃补贴。我们在预算2017年补贴资金时，因为是第一个项目执行年，缺乏数据支撑，只能按照1127元的人均最高补贴金额进行计算，所以导致实际补贴资金使用量偏小。

2017年预算节地生态安葬奖补3000人，全市实际办理人数240人。因民政部等国家部委在2016年才联合下发《关于推行节地生态安葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）开始推行节地生态安葬，目前节地生态安葬形式在市民中的接受程度还不高，而且安葬方式相对有限，市民自愿选择的数量较少，所以全年办理人数偏少，还需要继续借助奖补政策和媒体宣传进行引导。

四、项目效益情况

（一）取得良好社会效益。广大市民对殡葬惠民政策反响良好，都认为政府为民办了实事，大家都享受到了改革开放的红利，收获群众满意度很高。

（二）取得良好的殡葬政策宣传效果。成都市惠民殡葬政策出台后，我局利用新媒体和传统媒体进行了广泛宣传组织。全市各殡葬管理和服务机构均利用公告栏、宣传单（卡）或电子显示屏等方式公布宣传惠民殡葬政策。各区（市）县根据我局制作了惠民殡葬政策图解式样，结合本地实施意见进行细化，制作成图解，在社区、院落等进行张贴，使群众充分了解政策，并自觉接受群众监督。邱伟副局长带领成都市殡葬协会、成都市东郊殡仪馆负责人，做客“四川在线民生直通车”栏目，畅谈了成都市惠民殡葬政策，重点对补贴范围、项目、标准进行了深度解读，并就殡仪馆、公墓如何贯彻、落实《惠民殡葬政策》作了讲解和说明。此外，我局还通过“生命文化讲堂暨殡葬服务进社区”以及“走基层、解难题、办实事、惠民生”等活动，广泛深入宣传和解读了惠民殡葬政策。据不完全统计，我局在各级各类媒体宣传成都市惠民殡葬政策860余篇（条次），各区（市）县、各殡葬管理和服务机构通过各种形式宣传推送3700余条（次），收到了良好的宣传效果。

（三）运行保障效果良好。在我市惠民殡葬政策的执行过程中，各级政府部门积极协作，各司其责，市级补助资金及时到位，各级机构办理流程方便快捷，政策整体保障运行良好。

五、自评结果

对照《2018年成都市惠民殡葬项目支出绩效评价指标体系》共性指标进行自查，我局在惠民殡葬政策制定及执行过程中，决策依据充分，实施计划完备，目标合理性、明确性良好，资金管理办法制定完善，补助对象、资金使用范围确定，管理职责明确，审批程序制定合理，预算编制方法得当，资金分配科学、及时，监督检查到位，但是仍然存在大部分区（市）县预算补贴资金结余结转率较高的问题。造成这一问题的主要原因有以下两方面：一是2017年是政策实施第一年，因为缺乏数据支撑，编制基本殡葬服务补贴预算时，只能按照人均1127元的最高补贴标准，根据2015年的火化人口数量为基数按自然增长10%进行测算。项目实际执行过程中，由于符合补贴条件并提出申请的人数低于预测数值，且存在市民自愿选择服务项目时没有全部消费14个补贴项目和治丧天数小于补贴天数的实际情况，所以全市实际补贴金额远远小于最高补贴金额。经统计，2017年全年基本殡葬服务具平补贴金额约为618元，中心城区平均补贴金额高于平均值，其余区（市）县平均补贴金额低于平均值。二是2017年是推行节地生态安葬和执行惠民殡葬政策第一年，虽然我市的节地生态安葬奖补政策取得了一定的社会反响，但是得到广大市民的普遍接受还需要时间。2017年全年我市共办理节地生态安葬奖补240人，奖补人群集中在中心城区，其中锦江、青羊、成华、金牛、武侯几个城区发放奖补人数较多；中心城区以外的区（市）县，申请奖补人数和奖补发放数量都较少。

对照《2018年成都市惠民殡葬项目支出绩效评价指标体系》个性指标进行自查，我市所有区（市）县民政部门对提出补贴申请并符合补贴条件的补贴对象，补贴率达到了100%；所有区（市）县都严格按照当地《惠民殡葬专项补助资金管理办法》规定的流程和时限，按时拨付和发放了补贴资金；全市惠民殡葬补贴资金发放准确率100%；全市惠民殡葬政策宣传力度大、范围广，宣传工作深入村（社区），各村（社区）均按照本区（市）县民政部门要求，在宣传栏张贴了惠民殡葬政策宣传资料；节地生态安葬奖补在全市范围内形成了一定的社会反响，但是各区（市）县的反响程度各不相同，中心城区社会反响较大，补贴申领人数较多，其他区（市）县社会反响较小，补贴申领人数较少。

我局按照《2018年成都市惠民殡葬项目支出绩效评价指标体系》进行自评，在三级指标“预算执行”项目上,由于结转结余率>20%,需扣减1分，我局自评得分99分。

六、问题及建议

（一）存在的问题

1.节地生态安葬社会接受程度还不高，节地生态安葬奖补发放率偏低。

2.基本殡葬服务项目补贴按照据实补贴的原则进行发放，城市居民在殡葬服务机构自愿选择补贴项目较少，无法全额享受补贴。农村地区，由于多在居住地治丧，补贴项目更是只涉及遗体接运、遗体火化、火化证费用、遗体抬移费、遗体常规消毒费用等少数几个项目。上述两个因素导致基本殡葬服务实际补贴金额较少，城乡补贴金额差距较大，全市补贴资金使用率偏低，预算资金结余结转比率偏高的现象。

（二）相关建议

1.进一步推进节地生态安葬宣传工作，加强宣传力度，各区（市）县民政部门要制定工作方案，积极推动节地生态安葬，保证符合奖补条件的对象及时获得奖补。

2.各区（市）县发改、民政部门要按照上级政府颁发的定价目录，及时对所管辖的殡葬服务机构的殡葬服务项目、项目内涵、收费价格进行梳理、整合，制定适应当前殡葬市场发展的殡葬价格体系，颁布新的收费文件。在此基础上，建议对惠民殡葬政策确定的基本殡葬服务补贴项目进行全额的定额补贴，以提升群众的获得感，消除城乡补贴金额不等的现象。

附件：2018年成都市惠民殡葬项目支出绩效评价指标体系

成都市民政局

2018年3月30日